कोणत्याही लोकशाही पद्धतीमध्ये लोकप्रतिनिधी हे राज्य घटनेनुसार तयार केलेले शासन चालवण्याचे काम करत असतात. पण राज्यकारभाराचा गाडा चालवण्यासाठी सुद़ृढ प्रशासकीय व्यवस्था असणे गरजेची असते. भारतीय संंविधान तयार होत असताना घटना समितीमध्ये यावर बरीच चर्चा झाली. भारताने संघराज्य पद्धती स्वीकारल्यामुळे ते संघराज्यीय स्वरूप टिकून राहण्यासाठी तशी वरिष्ठ प्रशासकीय व्यवस्था असावी, असा विचार पुढे आला. त्या चर्चामंथनातून भारतीय लोकसेवा ज्यामध्ये आयएएस, आयपीएस आदींचा समावेश असणारी व्यवस्था आकाराला आली. यासाठी संविधानामध्ये प्रकरण 14 चा अंतर्भाव करण्यात आला. यानुसार ही व्यवस्था संपूर्ण देशासाठी काम करणारी असावी. देशाची एकात्मता, एकत्रीकरण आणि अखंडता कायम राहील यासाठी त्याचे एकरूप स्वरूप तयार व्हावे. तिसरे म्हणजे ही व्यवस्था स्वतंत्र असावी. राजकीय लोकप्रतिनिधी शासन चालवत असल्याने प्रशासकीय व्यवस्थेने त्यांचे ऐकले पाहिजे, पण अनाठायी बाबी ऐकू नयेत. कोणत्याही चुकीच्या दबावाला बळी पडता कामा नये. या तिन्ही गोष्टींसाठी प्रकरण 14 मध्ये तरतुदीही करण्यात आल्या. याखेरीज प्रशासनाच्या या नियुक्त्यांमध्ये कुठेही राजकीय हस्तक्षेप होणार नाही, अशीही तरतूद करण्यात आली. यासाठी स्वतंत्र असलेल्या लोकसेवा आयोगाकडून निःपक्षपतीपणे या प्रशासकीय नियुक्त्या केल्या जातील असे ठरवण्यात आले.
संविधानाला आणि जनतेला, नागरिकांना बांधील असणारी निकोप प्रशासकीय व्यवस्था कार्यरत व्हावी, हा यामागचा मुख्य उद्देश होता. ही व्यवस्था लोकप्रतिनिधींच्या अंतर्गत काम करणारी असली तरी लोकप्रतिनिधी चुकीचे पाऊल टाकत असतील; तर त्यांना ठामपणाने विरोध करण्याचे सामर्थ्यही तिच्यात असले पाहिजे, असे अभिप्रेत आहे. यानुसार गेली सात दशके ती सुरळीतपणाने कार्यरत आहे. आयएएस, आयपीएस आणि आयएफएस या दुहेरी नियंत्रण असणार्‍या व्यवस्था आहेत. कारण या पदांवरील उमेदवारांची नियुक्ती राष्ट्रपतींकडून म्हणजेच केंद्राकडून केली जाते. तसेच त्यांच्यासाठीचे सर्व नियम करण्याचे अधिकारही केंद्रालाच आहेत. पण त्यांचे प्रत्यक्ष नियंत्रण राज्यांना दिलेले आहे. यासाठी प्रत्येक राज्यांचे केडर ठरवलेले आहेत. सर्वांत महत्त्वाचा मुद्दा म्हणजे आयएएस, आयपीएस यांची जी नियुक्ती होते, ती केंद्र शासनासाठी होत नाही, तर ती राज्य शासनांसाठी होते. यासाठीच्या उमेदवारांची परीक्षा होऊन प्रशिक्षण सुरू होते तेव्हाच राज्यांसाठी त्यांची विभागणी ठरवलेली असते. या अधिकार्‍यांसाठी 1954 च्या 'केडर रूल्स'नुसार काही नियम ठरवण्यात आले आहेत. प्रत्येक राज्याला किती संख्येने आयएएस आणि आयपीएस अधिकारी असावेत, हे या केडर रूल्सनुसार ठरवले जाते.
जसजसा काळ बदलत जातो, जसजशी गरज वाढते वा कमी होते तसतसे या संख्येमध्ये राज्यांच्या सल्लामसलतीने केंद्र शासन बदल करत जाते. राज्यांचा आकार छोटा झाल्यास संख्या कमी केली जाते, तर आकारमान वाढल्यास संख्या वाढवली जाते. गेली सात दशके अत्यंत सूत्रबद्धपणाने ही व्यवस्था सुरू आहे. काही वेळा तणावाचे प्रसंग निर्माण होतात; पण ते मोजके अपवाद वगळता अतिशय सुंदर पद्धतीने या व्यवस्थेचे कामकाज सुरू आहे. कोणत्याही पद्धतीमध्ये थोडेफार दोष असतात तसे यामध्ये असू शकतील; पण ते दूर करणारी यंत्रणाही यामध्ये आहे. त्यामुळेच आजवर फार मोठा वाद किंवा संघर्ष यामध्ये निर्माण झाला नाही.
केडर रूल्स बनवण्यामागे दोन महत्त्वाचे उद्देश होते. एक म्हणजे, आकारमानाने मोठ्या असलेल्या खंडप्राय देशात संघराज्य पद्धती अखंडित रहावी यासाठी वेगवेगळ्या राज्यांमधील वेगवेगळे लोक वरिष्ठ प्रशासनात जातील आणि ते देश एकरूप करण्याचे काम करतील, असा विचार यामागे होता. सुदैवाने, गेल्या सात दशकांत ही कल्पना अत्यंत चांगल्या प्रकारे राबवली गेली आहे. आसाममधील एखादा अधिकारी गोव्याला जातो, कर्नाटकातील एखादा अधिकारी बिहारला जातो, अशा माध्यमातून देश एकरूप राखण्यास हातभार लावला जात आहे. दुसरी गोष्ट म्हणजे, वरिष्ठ पातळीवरील प्रशासकीय अधिकारी परराज्यातील असल्यामुळे कोणत्याही प्रकारचा दुजाभाव राहात नाही. याचा परिणाम सामाजिक पातळीवरही सकारात्मकरीत्या दिसून येतो.
देशात एकूण आयएएस अधिकारी 6396 आणि आयपीएस 4802 असे मिळून 11,198 अधिकारी कार्यरत असतात. पण अलीकडील काळातील चित्र पाहिल्यास या पदांवरील जागा या मोठ्या प्रमाणावर रिक्त राहात असल्याचे दिसून आले आहे. आयएएस अधिकार्‍यांमध्ये थेट भरती आणि पदोन्नती असे दोन भाग असतात. यातील थेट भरतीचा विचार केल्यास देशात 2013 मध्ये 1228 पदे रिक्त होती. 2014 मध्ये 1364, 2015 मध्ये 1164, 2016 मध्ये 1079, 2017 मध्ये 980, 2018 मध्ये 782, 2019 मध्ये 896 आणि 2020 मध्ये 796 पदे रिक्त होती. वास्तविक ही रिक्त पदे वेळच्या वेळी भरली गेली पाहिजेत.
या प्रशासकीय रचेनेमध्ये एक गोष्ट लक्षात घेतली पाहिजे की, केंद्र सरकारला अधिकार्‍यांसाठीचा विशिष्ट असा कोटा नाहीये. वास्तविक, प्रशासन दोन ठिकाणी चालते. योजनांची अंमलबजावणी, दैनंदिन प्रशासन राज्यांमध्ये चालते; तर धोरणात्मक निर्णयांची आखणी करण्याचे काम केंद्रीय पातळीवर होते. संविधानानुसार संघराज्य पद्धती असली तरी राज्ये स्वायत्त असावीत. त्यांना स्वयंनिर्णयाचा हक्क असावा. त्यांना कल्याणकारी राज्य करण्याचा हक्क असावा आणि यासाठी त्यांना प्रशासकीय व्यवस्था दिलेली आहे. तशाच प्रकारे केंद्राचे स्थानही महत्त्वाचे आहे. कारण केंद्र सर्व राज्यांना – सर्व नागरिकांना बांधून ठेवते. संपूर्ण देशाचा विकास समान पद्धतीने होण्यासाठी तशा प्रकारची प्रशासकीय व्यवस्था केंद्राकडे असणे गरजेचे ठरते. यासाठी परिपक्व विचारांचे, देशाला पुढे घेऊन जाणारे आयएएस अधिकारी केंद्राला गरजेचे असतात. पण केंद्राकडे तसा कोटा नाही. कारण शेवटी ही केंद्रीय सेवा किंवा सेंट्रल सर्व्हिस नाहीये. ती राज्य केडर आहे. त्यामुळे राज्यांमधून केंद्रात अधिकारी जात असतात. आयएएस झाल्यानंतर आधी राज्यांमध्ये नियुक्ती होते. तिथे अनुभव आल्यानंतर निकषांनुसार ते केंद्रामध्ये जातात. कारण देशपातळीवर काम करण्यासाठी अधिक प्रगल्भता गरजेची असते. राज्यांमधून हे अधिकारी मिळवण्यासाठी काही नियम ठरवले गेले आहेत. उदाहरणार्थ, महाराष्ट्रात जिल्हाधिकारी किंवा वरिष्ठ पातळीसाठी 190 जण असतील तर त्यातील 40 टक्के म्हणजेच 76 उमेदवार हे केंद्रीय नियुक्तीसाठी राखीव ठेवण्यात आले आहेत. अशाच प्रकारे प्रत्येक राज्यांसाठी विशिष्ट टक्केवारी ठरवण्यात आली आहे.
केंद्रामध्ये डेप्युटी सेक्रेटरी, जॉईंट सेके्रेटरी, अ‍ॅडिशनल सेक्रेटरी, सेके्रटरी आणि कॅबिनेट सेक्रेटरी या पदांवर जाण्यासाठी दोन बाबी असतात. एक म्हणजे यासाठी केंद्र सरकार राज्यातील अधिकार्‍यांचे रेकॉर्ड तपासून त्यापैकी कार्यक्षम अधिकार्‍यांची नावे सूचीबद्ध करते. हे उमेदवार अत्यंत तावून, सुलाखून घेतलेले असतात. यासाठी एक समिती नेमलेली आहे. दुसरी बाब म्हणजे, तुमच्याकडील कोणकोणते अधिकारी केंद्राकडे येण्यास इच्छुक आहेत, अशी विचारणा केंद्र सरकारकडून राज्यांना केली जाते. याला ऑफर लिस्ट म्हणतात. केंद्राच्या विचारणेनुसार राज्य सरकार अशा इच्छुकांची यादी मागवते आणि केंद्राला सादर करते. त्यावर विचारविनिमय करून त्यातील काही अधिकार्‍यांना प्रतिनियुक्तीचे आदेश दिले जातात. असे आदेश दिल्यानंतर राज्यांनी त्या अधिकार्‍यांना राज्यांच्या सेवेमधून मुक्त करायचे असते. यामध्ये समजा काही वादाचा मुद्दा उद्भवलाच किंवा वितुष्ट आले तर त्याबाबत केंद्राचे म्हणणे अंतिम मानले जाते.
आता 1954 सालच्या 'आयएएस केडर्स रूल्स'मध्ये केंद्र सरकारने सुधारणा केल्या आहेत आणि त्यावरूनच राजकीय वातावरण तापताना दिसत आहे. यातील प्रतिनियुक्तीचा नियम 6 आहे, तो जसाच्या तसा ठेवला आहे; पण त्यामध्ये एक परिच्छेद वाढवण्यात आला आहे. त्यानुसार राज्यांना ठरवून दिलेल्या कोट्यानुसार तेवढ्या संख्येने अधिकारी प्रतिनियुक्ती म्हणून केंद्राला द्यावेच लागतील. याखेरीज अन्य एका नियमामध्ये बदल करण्यात आला असून, त्यानुसार केंद्राने एखाद्या अधिकार्‍याची प्रतिनियुक्ती केल्यास त्या अधिकार्‍याला (पान 2 वरून) केंद्राने ठरवून दिलेल्या तारखेला जॉईन व्हावेच लागेल, असे म्हटले आहे. याखेरीज ऑफर लिस्टमध्ये नाव नसतानाही एखाद्या अधिकार्‍याला केंद्र सरकार त्यांच्याकडे प्रतिनियुक्त करून घेऊ शकेल. यासाठी राज्यांचे म्हणणे काहीही असले, त्यांचा विरोध असला तरी केंद्र सरकार त्या अधिकार्‍याला केंद्रीय प्रशासनात घेऊ शकेल, असाही बदल करण्यात आला आहे. थोडक्यात, राज्यांच्या हाती अधिकार्‍यांना मुक्त करण्याचा जो अधिकार होता तो संपुष्टात आणण्यात आला आहे. यामुळेच सध्या केंद्र विरुद्ध राज्य अशी संघर्षाची स्थिती उद्भवण्याची शक्यता आहे.
वास्तविक पाहता, बरेचसे अधिकारी केंद्रामध्ये जाण्यास इच्छुक असतातच. त्यामुळे आजवर कधी असा तणाव निर्माण या पद्धतीमध्ये झाला नाही. एखाद्या वेळी गरज पडल्यास आयआरएसमधील अधिकार्‍यांना सामावून घेतले जायचे. पण गेल्या 7-8 वर्षांमध्ये केंद्राकडे जाण्याचा अधिकार्‍यांचा ओढा कमी होत चालला आहे. याबाबत ठोस आकडेवारी उपलब्ध नाहीये. पण एका पाहणीनुसार 2014 ते 2019 या काळात प्रतिनियुक्ती होऊन केंद्रामध्ये जाण्याचे प्रमाण 69 टक्क्यांवरून घसरून 30 टक्क्यांपर्यंत घसरले आहे.
साहजिकच यामुळे केंद्र शासनाला प्रशासकीय व्यवस्थापनासाठी मनुष्यबळ अपुरे पडत आहे. म्हणूनच केंद्राने या नियमांत बदल केला आहे. यास एक कारण सांगितले जात आहे ते म्हणजे पश्चिम बंगालचे मुख्य सचिव अलापन बंडोपाध्याय यांच्या प्रतिनियुक्तीचे आदेश केंद्राने देऊनही तेथील मुख्यमंत्री ममता बॅनर्जी यांनी त्यांना सेवेतून मुक्त केले नाही. असाच प्रकार पश्चिम बंगालमध्येच तीन आयपीएस अधिकार्‍यांबाबतही घडला होता. पण असे प्रकार देशात पूर्वीही घडलेले आहेत. 2001 मध्ये केंद्रामध्ये अटलबिहारी वाजपेयी यांचे सरकार होते आणि तामिळनाडूत जयललितांचे सरकार होते तेव्हा तेथील सीआयडीने करुणानिधींच्या डीएमके पक्षाच्या, केंद्रात मंत्री असणार्‍या नेत्यांविरोधात वॉरंट काढून पकडण्याचा प्रयत्न केला होता. त्यावेळीही तीन आयपीएस अधिकार्‍यांना केंद्रात प्रतिनियुक्तीसाठी आदेश देण्यात आले होते. अशा प्रकारचे संघर्ष हे एखाद-दुुसर्‍या घटनेवरून निर्माण झालेले असतात. त्यावरून फार मोठे अवडंबर माजण्याची गरज नाही.
मुख्य मुद्दा आहे तो जनतेचा. जनतेला निकोप प्रशासन हवे आहे. कोणाच्याही दबावाखाली आणि चुकीच्या पद्धतीने काम न करणारे अधिकारी हवे आहेत. 99 टक्के आयएएस अधिकारी निःपक्षपातीपणाने काम करतच असतात, त्याशिवाय या देशाचा गाडा इतकी वर्षे अखंडितपणाने चाललाच नसता. दुसरी गोष्ट म्हणजे राजकीय वादविवाद हे लोकशाहीत असणारच आहेत. त्याशिवाय लोकशाहीला अर्थच नाही. पण राजकीय संघर्षामध्ये प्रशासनाने संविधानाशी, जनतेशी असणारी बांधिलकी जपण्याला सर्वोच्च प्राधान्य देत निकोपणाने काम केले पाहिजे.
आज ते सुरू आहेच; पण एखाद-दुसरा अधिकारी जर याच्याशी विसंगत वागत असेल तर त्याचे दुष्परिणाम व्यवस्थेला भोगावे लागता कामा नयेत. शेवटी एक गोष्ट लक्षात घेतली पाहिजे की, केंद्राला सशक्त करणे हीदेखील तितकीच महत्त्वाची बाब आहे. पण त्याच वेळी आम्ही म्हणू तिथे, आम्ही सांगू त्यावेळी एखाद्या अधिकार्‍याने काम केले पाहिजे अशी भूमिकाही केंद्राने घेता कामा नये. थोडक्यात, केंद्र आणि राज्य यांनी समन्वयाने, चर्चेने, सल्लामसलत करून हे पेल्यातले वादळ शमवावे. कोण चूक आणि कोण बरोबर यापेक्षा जनता आणि आपली संघराज्यीय रचना यांचा विचार केंद्रस्थानी ठेवून पुढे जायला हवे.
महेश झगडे,
माजी सनदी अधिकारी
(शब्दांकन : हेमचंद्र फडके)
