आधुनिकतेकडे वाटचाल करणारे राज्य म्हणूनही महाराष्ट्राची ओळख आहे. देशातील सर्वात जास्त औद्योगिकीकरण महाराष्ट्रात झाले असून, थेट विदेशी गुंतवणुकीतही राज्य आघाडीवर आहे. मात्र , विकसित राज्यांच्या पंक्तीमध्ये बसण्याची क्षमता महाराष्ट्रात असूनही, प्रशासनाकडे असणारा दूरदर्शीपणाचा वाढता अभाव आणि वाढती अपरिपक्वता यामुळे राज्यातील समस्या उत्तरोत्तर वाढत गेलेल्या दिसतात. आज महाराष्ट्र दिन (Maharashtra Day 2022). त्यानिमित्ताने महाराष्ट्राच्या वाटचालीचा हा लेखाजोखा.
भारतातील सर्वात प्रगतशील राज्य म्हणून ज्या राज्याचा नावलौकिक आहे, त्या महाराष्ट्राची स्थापना 1 मे 1960 रोजी झाली. त्या घटनेला आज 62 वर्षे पूर्ण होत आहेत. मानवी आयुष्यासारखे राज्यांच्या वयवर्षांचे नसते. ती एक कालगणना असते. परंतु वर्षे सरत जाताना प्रत्येक टप्प्यावर आजवरच्या प्रवासाचे सिंहावलोकन करणे आवश्यक असते. त्यानुसार औद्योगिक, शैक्षणिक, वैज्ञानिक, सांस्कृतिक अशा विविध क्षेत्रांत राज्याने काय काय केले याबाबतचे विचारमंथन होत असते. प्रस्तुत लेखात मी गेल्या सहा दशकांतील महाराष्ट्राची प्रशासकीय व्यवस्था कशी राहिली, तिने या राज्यासाठी कोणते योगदान दिले आणि काय करणे गरजेचे होते, याबाबतचे विचार मांडणार आहे.
महाराष्ट्राचा विविध क्षेत्रांत जसा नावलौकिक आहे, तशाच प्रकारे प्रशासकीय व्यवस्थेबाबतही आपले राज्य देशातच नव्हे, तर परदेशातही नावाजलेले आहे. इथल्या प्रशासकीय व्यवस्थेबाबत आदराचे स्थान आहे. प्रशासन पद्धतीची चर्चा होत असते, तेव्हा कार्यक्षम प्रशासन म्हणून महाराष्ट्राचा त्यात निश्चित समावेश असतो. मला याठिकाणी एक गोष्ट आवर्जून सांगावीशी वाटते, ती म्हणजे आमची आयएएसची बॅच जेव्हा दिल्लीला गेली होती, तेव्हा तत्कालीन पंतप्रधान आणि उपपंतप्रधान यांच्याशी अनौपचारिक चर्चा झाली होती.
त्यावेळी लालकृष्ण अडवाणी हे उपपंतप्रधान म्हणून कार्यभार पाहत होते. त्यांनी अतिशय सहजतेने आणि स्पष्टपणाने महाराष्ट्राच्या प्रशासन व्यवस्थेची प्रशंसा केली होती. त्याला आधार देताना ते असे म्हणाले होते की, एखाद्या राज्याचे प्रशासन सक्षम, सद़ृढ आहे, उत्तम आहे की नाही हे पडताळण्याची माझी एक पद्धत आहे. ज्या राज्यामध्ये निवडणुकीच्या कालावधीमध्ये मतदान केंद्रांवर पुनर्मतदान घेण्याची गरज पडत नाही किंवा सर्वांत कमी पुनर्मतदान घ्यावे लागते; त्या राज्याची प्रशासन व्यवस्था उत्तम आहे, असे मी मानतो.
या परिप्रेक्ष्यातून पाहता, महाराष्ट्रामध्ये अशी स्थिती अत्यंत कमी वेळा किंवा दुर्मीळतेने येते. याचे कारण या राज्यातल्या प्रशासनाची तयारी. मला हे स्पष्टीकरण मनापासून आवडले. कारण काही गोष्टींचे मूल्यमापन करणे हे कठीण असते. प्रशासनासारख्या अवाढव्य पसारा असणार्‍या घटकाचे मूल्यमापन करणे तर महाकठीण काम असते. त्यासाठी निकष किंवा मापक काय असावे, हाच मुळात कळीचा प्रश्न असतो. अशा परिस्थितीत देशाच्या उपपंतप्रधानांनी महाराष्ट्राच्या प्रशासनाची केलेली प्रशंसा ही या व्यवस्थेच्या सद़ृढतेची पावतीच म्हणावी लागेल. (Maharashtra Day 2022)
महाराष्ट्रातील प्रशासन हे नेहमीच कार्यशील आणि दूरदर्शी राहिले आहे, याबाबत दुमत असण्याचे कारण नाही. 34 वर्षे प्रशासकीय सेवेत राहिल्यामुळे मी स्वतः याचा अंतर्गत अनुभव घेतलेला आहे. अर्थात, आपण कार्यरत असलेल्या व्यवस्थेचे कौतुक करत असतानाच निःस्पृहतेने, निःपक्षपातीपणाने त्याचे मूल्यमापन करणेही मला गरजेचे वाटते.
राज्य हे सद़ृढ, सक्षम, प्रगतशील करण्यामध्ये राजकीय नेतृत्वाचे जसे योगदान असते तशीच त्याला प्रशासकीय नेतृत्वाचीही साथ असावी लागते. दुसर्‍या शब्दात सांगायचे, तर राज्याच्या सद्य:स्थितीबाबत राजकीय नेतृत्वाची जबाबदारी जितकी असते तितकीच प्रशासकीय व्यवस्थेचीही असते. महाराष्ट्राचा विचार करता, देशात सर्वाधिक सकल उत्पादन असणार्‍या राज्यांमध्ये राज्याचा पहिला क्रमांक आहे. याखेरीज साक्षरता, आरोग्य, बालमृत्यूचे कमी प्रमाण इत्यादींमध्येही तुलनेने महाराष्ट्र वरच्या स्थानावर आहे. त्यामुळे आधुनिकतेकडे वाटचाल करणारे राज्य म्हणून महाराष्ट्राची ओळख आहे. महाराष्ट्र हे देशातील सर्वांत जास्त औद्योगिकीकरण झालेले राज्य आहे.
गेल्या काही वर्षांमध्ये देशात होणार्‍या थेट विदेशी गुंतवणुकीपैकी सर्वाधिक गुंतवणूक महाराष्ट्रात झाली असून, ही बाब अत्यंत महत्त्वाची आहे. कारण एखाद्या राज्यात कायदा-सुव्यवस्था, सामाजिक सौहार्द, शांतता, पायाभूत सोयीसुविधा म्हणजेच एकंदर उद्योगानुकूल वातावरण असल्याखेरीज विदेशी गुंतवणूकदार तेथे गुंतवणूक करण्यास तयार होत नाहीत. त्यामुळे वाढता एफडीआय हा महाराष्ट्राच्या प्रगतशीलतेचा आणि विकासाभिमुख वाटचालीचा निर्देशांकच म्हणावा लागेल. (Maharashtra Day 2022)
असे असले तरी महाराष्ट्राचे दरडोई उत्पन्न हे हरियाणा, तेलंगणा, तामिळनाडू, कर्नाटक या राज्यांच्या तुलनेने कमी आहे. तसेच उत्पन्नातील असमानता किंवा विषमताही अधिक आहे. या पार्श्वभूमीवर विकसित झालेल्या राज्यांच्या पंक्तीमध्ये बसण्याची क्षमता असणार्‍या महाराष्ट्राने आणखी काय करायला हवे आणि त्यामध्ये प्रशासनाची भूमिका काय असायला हवी, याचा विचार करणे गरजेचे ठरते.
राज्याचे 33 टक्के उत्पन्न हे कारखानदारीमधून, 53 ते 55 टक्के उत्पन्न सेवाक्षेत्रातून आणि 9 ते 11 टक्के उत्पन्न शेतीमधून येते. आजही शेतीवर 50 ते 56 टक्के लोकसंख्या प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्षरित्या अवलंबून आहे. म्हणजेच सकल उत्पन्नात 9 ते 11 टक्के हिस्सा असणार्‍या क्षेत्रावर निम्म्याहून अधिक लोकसंख्या अवलंबून आहे. त्यामुळे साहजिकच शेतीवर अवलंबून असणार्‍या लोकांचे दरडोई उत्पन्न हे लक्षणीयरित्या कमी आहे. याचे द़ृश्य परिणाम शेतकर्‍यांच्या आत्महत्यांच्या रूपातून समोर येताना दिसतात.
अमेरिकेमध्ये शेतीवर अवलंबून असणारी लोकसंख्या केवळ एक टक्के आहे. त्यामुळे महाराष्ट्राला जागतिक विकसित राज्यांच्या यादीत सामील व्हायचे असेल, तर 'क्षेत्रीय विषमता' कमी करावी लागेल. म्हणजेच 50 टक्के लोकसंख्या शेतीवर अवलंबून असेल, तर सकल उत्पन्नात शेतीचा वाटा त्या प्रमाणात वाढवावा लागेल. अन्यथा शेतीवर अवलंबून असणार्‍यांची संख्या कमी करावी लागेल. गेल्या 60 वर्षांमध्ये हे होऊ शकले नाही, हे नोकरशाहीचे किंवा प्रशासनाचे अपयश आहे, असे म्हणावे लागेल.
अमेरिकेमध्ये 1940 ची परिस्थिती आणि 2022 ची परिस्थिती पाहिल्यास, शेतीवरील अवलंबित्व कमी कमी होत गेलेले दिसून येईल. आपल्याकडे असे न होण्यामागे राजकीय नेतृत्वाला दोषी धरता येणार नाही. वरिष्ठ सनदी अधिकारी, शेती क्षेत्रातील अधिकारी आदींनी मिळून या संदर्भातील एक रोडमॅप राजकीय नेतृत्वाला द्यायला हवा होता. आपली प्रशासकीय व्यवस्था उत्तम असली तरी याबाबत ती कमी पडली, हे वास्तव नाकारता येणार नाही.
आपल्याकडे शेतीमालावर प्रक्रिया होण्याचे प्रमाण हे अवघे 6 ते 7 टक्के इतके आहे. ब्राझीलमध्ये हे प्रमाण 70 टक्के इतके आहे. उत्पादित होणार्‍या बहुतांश फळांवर, फळभाज्यांवर प्रक्रिया करून त्यांचे मूल्यवर्धन केले जाते आणि त्यासाठीची बाजार व्यवस्था, विपणन व्यवस्था तयार केली जाते. शेतमालाच्या मूल्यवर्धनासाठीची ही संकल्पना महाराष्ट्रात जोरकसपणाने राबवली गेली नाही. दुसरी गोष्ट म्हणजे, महाराष्ट्र हे मोठ्या प्रमाणावर नागरीकरण होणारे राज्य आहे.
औद्योगिकीकरण जास्त असलेल्या ठिकाणी ही बाब स्वाभाविक असते. पण गेल्या 62 वर्षांत नागरीकरणाच्या द़ृष्टीने सर्वसमावेशक धोरण आपण आणू शकलेलो नाही. त्याचे दुष्परिणाम म्हणजे आज देशामध्ये झोपडपट्टीत राहणार्‍या लोकांचे सर्वाधिक प्रमाण महाराष्ट्रात आहे. त्याखालोखाल आंध्र प्रदेश, तेलंगणा यांचा क्रमांक आहे. प्रगतशील महाराष्ट्राला हे भूषणावह नाही. आपल्याकडे नियोजन करत असताना दर 20 वर्षांनी आराखडे बदलायचे, आरक्षणे टाकायची एवढ्यावरच धन्यता मानली जाते.
परंतु वाढत्या नागरीकरणाचा विचार करून त्यांना सामावून घेण्यासाठीची रोजगार व्यवस्था, निवास व्यवस्था, शहरांच्या आवतीभोवतीच्या भागावर येणारा ताण, पाणीपुरवठा यांचा वेध घेऊन आराखडा तयार होणे आवश्यक होते. तसे न झाल्याने आज अनियंत्रित नागरीकरण झालेली शहरे बकाल बनलेली दिसताहेत. ऑक्टोपससारख्या वाढलेल्या शहरांमध्ये हळूहळू पाणी टंचाईचे संकट तीव्र होत जाणार आहे. याला प्रशासकीय नेतृत्व आणि प्रशासनच सर्वार्थाने जबाबदार आहे, हे नाकारता येणार नाही.
कायद्याची सद़ृढता महाराष्ट्रामध्ये अत्यंत चांगली आहे; परंतु कालोघात काही कायदे बदलण्याची गरज असूनही ती पूर्णत्वाला गेली नाही. उदाहरणच द्यायचे झाल्यास, आज न्यायालयांमध्ये प्रलंबित असणार्‍या खटल्यांपैकी 65 टक्के प्रकरणे जमीन आणि संपत्तीच्या वादाशी निगडित आहेत. अशा वेळी न्यायालयांची संख्या वाढवण्यापेक्षा हे वाद का तयार होतात, याचा शोध घेण्याची गरज होती आणि तिथे आपले प्रशासन कमी पडलेले दिसते. (Maharashtra Day 2022)
कारण प्रशासनाने याचा अभ्यास करून राजकीय नेतृत्वाला या संदर्भातील कायदे बदलांबाबत सूचित करणे गरजेचे होते. आज महसूल कायदा किंवा जमिनीसाठी असलेले कायदे पाहिल्यास, ते केवळ क्लिष्टच नाही, तर अत्यंत भुसभुशीत किंवा वादनिर्मितीला प्रोत्साहन देणारे आहेत, असे म्हटल्यास वावगे ठरणार नाही. ते सद़ृढ आणि सुटसुटीत करण्यामध्ये प्रशासनाला अपयश आलेले आहे. 'इज ऑफ डुईंग बिझनेस'मध्ये सुधारणा होण्यासाठीही जमिनीचे कायदे सुटसुटीत असणे गरजेचे ठरते. साठी पार करणार्‍या महाराष्ट्रात जमिनीच्या मालकी हक्काचा कायदा नाही, ही बाब दुर्दैवाची म्हणावी लागेल.
या सर्व पार्श्वभूमीवर राज्यात सद़ृढ आणि सक्षम प्रशासन असूनही ते आपल्या क्षमतेनुसार वागले आहेत का? असा प्रश्न विचारल्यास, त्याचे उत्तर 'नाही' असे द्यावे लागते. दुसरीकडे, अस्तित्वात असलेल्या सक्षम कायद्यांची काटेकोर कायद्यांची अंमलबजावणी करण्यामध्येही प्रशासनाला अपयश आलेले दिसते. अन्न आणि औषध प्रशासनामध्ये औषधांसंदर्भात अनेक चांगले कायदे आहेत.
पण सामान्य लोकांसाठी अनेक चांगल्या तरतुदी असणार्‍या या कायद्यांची प्रशासनाने गेल्या 60 वर्षांत अंमलबजावणीच केलेली नाही. परिवहन विभागामध्येही हीच स्थिती दिसून येते. आज आरटीओचा विभाग हा एजंटांच्या हाती गेला असून, त्यातून एक प्रकारची समांतर अर्थव्यवस्थाच उभी राहिलेली दिसते. ती कमी करण्यातही प्रशासनाला यश आले नाही. या सर्वांमध्ये मंत्रालयातील सचिवालयापासून ते स्थानिक प्रशासनापर्यंत मॉनिटरींग सिस्टीम असावी लागते. पण तिचा अभाव आहे. (Maharashtra Day 2022)
माहिती अधिकाराचा कायदा, सेवा हमी कायदा, लोकशाही दिन याबाबत महाराष्ट्राने देशात सर्वप्रथम केला याचे दिंडीम आपण सतत वाजवत असतो; पण अशा प्रकारचे कायदे करावे लागणे ही प्रशासनाची हार आहे, हे आपण विसरता कामा नये. कारण प्रशासनाने त्यांची नेमून दिलेली कर्तव्ये काटेकोरपणाने निभावली असती, तर अशा प्रकारच्या कायद्यांच्या कुबड्यांची गरजच निर्माण झाली नसती.
भारतीय राज्यघटनेमध्ये राज्याचा कारभार कसा चालावा, याचे संपूर्ण दिशादर्शन करण्यात आलेले आहे. 62 व्या वर्षांत पदार्पण करताना त्यापैकी कोणकोणत्या गोष्टींची पूर्तता झाली आहे आणि कोणत्या बाकी आहेत, याचा अभ्यास प्रशासनाने करायला हवा आणि त्यानुसार राजकीय नेतृत्वाला आराखडा देऊन त्याचा पाठपुरावा करायला हवा. थोडक्यात प्रशासनाने परिपक्व, भविष्यवेधी आणि दूरदर्शी भूमिका अंगीकारायला हवी! तरच प्रचंड क्षमता असणारे राज्य सर्वसमावेशक आणि शाश्वत विकासाच्या दिशेने झेपावेल.
(लेखक महाराष्ट्राचे माजी प्रधान सचिव आहेत.)
महेश झगडे
निवृत्त सनदी अधिकारी